ВВЕДЕНИЕ
Сегодня широкополосные сети электросвязи нового поколения стали привычными и необходимыми в той же степени, что и сети энерго- и водоснабжения. На них строится информационно-коммуникационная (цифровая) инфраструктура страны — технологическая основа цифровых преобразований на очередном этапе общественного развития, известного под названием перехода к Индустрии 4.0. К глобальной сети подключены практически все страны, возможность широкополосного доступа (ШПД) к новым сетям получили уже 93% населения планеты, а постоянно пользуются им более 4,3 млрд человек. В нашей стране, согласно данным Минцифры России, к началу 2020 г. количество договоров на ШП-подключения превышало 150 млн.
Однако никогда прежде эти сети, а также сервисы и множество цифровых решений, реализуемых с их использованием, не были так важны для нашего здоровья и безопасности, для поддержания работоспособности экономики и общества. В условиях глобального кризиса, вызванного пандемией коронавируса, ценность современной связи для социального и экономического благополучия обострила спрос на цифровые коммуникации, а следовательно, и требования к сетям.
Чрезвычайная ситуация (ЧС) диктует необходимость решения новых задач, нацеленных на реализацию государствами антикризисных мер, с самоизоляцией граждан, рассредоточением офисов, организацией дистанционного обучения и обслуживания и др. О масштабах проблемы свидетельствуют данные International Labor: во II квартале 2020 г. кризис привел к потере 305 млн рабочих мест в мире, из-за COVID-19 в той или иной мере пострадали 94% занятых. И только для 18% из них поддерживается перевод на удаленную работу.
Было закрыто около 90% школ, 1,6 млрд детей оставались дома. Множество образовательных учреждений, учителя и ученики, студенты впервые столкнулись с дистанционным онлайн-обучением как единственным способом продолжить образование. Во многих странах и регионах такое обучение, а также удаленная работа не были налажены из-за недостаточного или дорогостоящего ШПД, нехватки компьютеров либо ноутбуков, а также из-за отсутствия необходимых цифровых навыков у людей.
Как отмечает Международный союз электросвязи (МСЭ), кризис COVID-19 не только высветил критическую роль информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) для развития и функционирования общества, но и выявил поразительное цифровое неравенство между странами и внутри них, неготовность, а следовательно, и неспособность правительств и организаций эффективно реагировать на чрезвычайные ситуации в то время, как частота, интенсивность и масштабы влияния бедствий на экономику и социум нарастают во всем мире. В России, по данным ученых из Сколково, неравенство в цифровизации между регионами достигает 5-кратного размера!
УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ ПРИ ЧС: РУКОВОДСТВО К ДЕЙСТВИЮ
Скорость и эффективность реакции на ЧС всегда пропорциональна уровню готовности к ним. Ввиду глобального характера электросвязи/ ИКТ международные организации предпринимают экстренные меры, чтобы помочь директивным и регуляторным органам стран мира в выработке политики, процедур управления, обеспечить надежную и устойчивую информацию и связь на всех четырех этапах управления рисками при бедствиях: готовность, смягчение последствий, реагирование и восстановление.
Международный союз электросвязи (специализированная организация ООН в области ИКТ) в апреле 2020 г. выпустил руководящие принципы для разработки и реализации национальных планов электросвязи в условиях ЧС, а в июле провел круглый стол с экспертами на тему «Экономическое воздействие COVID-19 на цифровую инфраструктуру», в ходе которого было выработано «Управляющее резюме» для регулирующих и директивных органов стран — членов ООН.
Всемирный банк в апреле 2020 г. в партнерстве с МСЭ, GSMA (Глобальная ассоциация индустрии мобильной связи) и Всемирным экономическим форумом (WEF) организовал диалог на высоком уровне с участием министров финансов и ИКТ, регулирующих органов ИКТ, руководителей телеком- и технологических компаний всего мира с целью согласовать набор неотложных мер по обеспечению бесперебойной и надежной связью во время кризиса, а также по более эффективному использованию цифровых технологий и инфраструктуры для поддержки граждан, правительств, бизнеса во время пандемии.
Эти вопросы, ввиду своей значимости, нашли отражение в повестке 74-й Генеральной Ассамблеи ООН. В резолюции A/74/L.92 государствам-членам и заинтересованным сторонам было рекомендовано использовать цифровые и медицинские технологии для борьбы с COVID-19, устранить цифровое неравенство в деле образования, здравоохранения, коммуникаций, торговли и деловой активности, а также усилить роль ИКТ как катализатора в снижении влияния коронавируса.
Созданная в 2010 г. в структуре ООН Комиссия по широкополосной связи в интересах устойчивого развития в апреле 2020 г. провела экстренное онлайн-заседание с участием представителей специализированных организаций ООН (МСЭ, ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ, Всемирный банк) и более 100 компетентных руководителей и специалистов из разных государств мира, на котором была принята Программа действий по поддержке цифровых сетей, определившая неотложные рекомендации правительствам, отраслям, гражданскому обществу с тем, чтобы усилить коллективные ответные меры по преодолению кризиса. Эта программа — платформа для содействия партнерству государств — членов ООН и ее организаций, масштабирования сотрудничества в области широкополосной связи. Цель программы — выработать и реализовать коллективный ответ на COVID-19, заложить основу для быстрого восстановления всех сфер, затронутых кризисом.
Чтобы смягчить воздействие пандемии COVID-19, рекомендуется уделить основное внимание трем аспектам:
Устойчивые подключения. Необходимо поддерживать надежную, устойчивую и безопасную цифровую инфраструктуру, адаптируя ее к потребностям всех групп пользователей с учетом запросов, возникающих в ходе применения антикризисных мер, включая карантинные, службы экстренного реагирования, логистику
Доступность подключений для всех. Рекомендовано повышение ценовой доступности ШПД, сервисов и устройств для обеспечения непрерывности бизнеса и предоставления бесперебойного доступа к сетям, сервисам и информационным ресурсам для поддержки населения во время самоизоляции, а также для решения финансовых и экономических проблем. Названы такие меры, как снижение тарифов и скидки по трафику, предоставление пользователям необходимых устройств в критических случаях, организация и поддержка альтернативных моделей финансирования для решений с бесплатным доступом.
Безопасное использование онлайн-сервисов. Особенно это касается использования онлайн-сервисов детьми и уязвимыми группами населения. Следует способствовать безопасности использования данных, уважению права на неприкосновенность частной жизни, а также обеспечить безопасный обмен цифровым контентом для поддержки электронного образования, здравоохранения, цифрового сельского хозяйства, электронных финансовых услуг и мобильных платежей, платформ электронного правительства. Отмечена необходимость предоставлять населению научнообоснованную информацию о COVID-19.
Развернутые рекомендации по немедленным действиям адресованы непосредственно национальным регулирующим органам, организациям в сфере телекоммуникаций, науки и др.
ГОТОВНОСТЬ К ПАНДЕМИИ ЦИФРОВОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ РОССИИ
Сведений о какой-либо реакции регулирующих органов России на программу действий Комиссии ООН, рекомендации других международных организаций в ходе подготовки обзора обнаружить не удалось (впрочем, рекомендованным программой мерам соответствуют усилия некоторых российских регионов). Во время введения мер по ограничению распространения COVID-19 операторы взаимодействовали с государственным и частным секторами в рамках решений по смягчению последствий пандемии для уязвимых групп населения и наиболее пострадавших фирм. На федеральном уровне был решен вопрос бесплатного доступа граждан к социально значимым сайтам (но без решения проблемы «альтернативного финансирования операторов», как это предусмотрено Программой действий ООН по поддержке цифровых сетей, без компенсации им потери доходов и дополнительных затрат). Предпринятые меры включают в себя также бесплатный доступ к образовательным услугам, решения по проведению онлайн-конференций в целях обеспечения непрерывности управления, производства и бизнеса, поддержки восстановления экономики.
Кратко отметим факторы, способствующие или препятствующие выполнению цифровой инфраструктурой России своих функций в чрезвычайных условиях пандемии.
Широкополосные сети в нашей стране строились беспрецедентно быстро благодаря частному капиталу и объемному конкурентному рынку, единству мировых стандартов и наличию у зарубежных вендоров оборудования, готовых технологических решений. Но — в коммерческих интересах их владельцев, когда развитие всецело определяется платежеспособным спросом, без учета общесетевых инфраструктурных требований.
По данным АНО «Цифровая экономика», число физических лиц — пользователей интернетом в 2019 г. превысило 94 млн человек, ШПД имеется у 76% домашних хозяйств. Рынок способствовал тому, что ценовая доступность ШПД у нас одна из самых высоких в мире. Быстро развиваются направления использования ИКТ с участием или стимулированием государством, такие как дистанционное предоставления госуслуг, прикладные применения в финансовой сфере, системы видеонаблюдения и контроля и др. По этим направлениям, а также в области образования, здравоохранения, массового контроля и обслуживания наша столица Москва — в числе лидеров.
Россия — в русле мировых тенденций цифровых преобразований. В ежегодно публикуемых МСЭ отчетах по сводному индексу применения ИКТ мы устойчиво занимаем место в четвертом десятке стран мира; по международному индексу цифровой готовности Cisco — 45-е место; по индексу цифровой конкурентоспособности Международного института развития (IMD) — 38-е.
Таким образом, государственные органы, экономика и население Российской Федерации зависят от бесперебойной и качественной работы цифровой инфраструктуры в такой же степени, как и в развитых странах. Это подтвердил и опыт работы в чрезвычайных условиях пандемии. И он же ставит под сомнение реальные возможности обеспечения этой инфраструктурой базовых качеств, определяемых состоянием ее коммуникационной основы: надежности, устойчивости, пропускной способности, соблюдения необходимых параметров качества обмена данными.
Россия — едва ли не единственная страна в мире, где национальным регулятором в сфере электросвязи/ИКТ, еще со времен госмонополии на средства связи, до сих пор остается правительственный орган, ныне носящий название «Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации». В большинстве других стран со становлением рынка эти функции выполняют независимые, в том числе и от исполнительной власти, профессиональные регулирующие органы.
На официальном сайте министерства с началом эпидемии в состав направления деятельности «Телекоммуникации» было включено направление «Меры по борьбе с коронавирусной инфекцией COVID-19» (это, вообще-то, компетенция Минздрава). По состоянию на конец сентября какие-либо материалы, связанные с функциями «органа исполнительной власти в области связи» в этой ЧС, там отсутствовали. Лишь «Полезные ссылки портала Госуслуг» и список Telegram-каналов с информацией о рейсах, на которых россияне могут вернуться на родину.
И это не удивляет: целевое регулирование развития электросвязи в цифровой среде и в условиях рынка должным образом у нас не налажено. Не определена общая политика, не выработаны стратегия и планы развития основы цифровой инфраструктуры страны — функционально единой национальной сети электросвязи нового поколения, как в свое время было реализовано в 86% стран мира. Программные документы цифровых преобразований не содержат системных мер по развитию сети связи. Рекомендации МСЭ, ежегодных глобальных симпозиумов для регуляторных органов, где приводятся согласованные резолюции, принятые на основе передового опыта, а также решения «Большой двадцатки» (G20), членом которых является РФ, национальным регулятором не учитываются.
Однако для Российской Федерации использование мирового опыта, следование глобальным трендам развития цифровой инфраструктуры особенно важны, поскольку в роли ее пространственной и коммуникационной основы выступает сложившийся конгломерат из более чем 2 тысяч частных коммерческих сетей, объединенных условиями взаимных договоров о присоединении для обмена трафиком. Изначальное отсутствие целевого регулирования, координации этих сетей в составе функционально единой национальной сети привело к невозможности реализации ряда важных инфраструктурных функций, среди которых обеспечение и поддержание необходимых потребителям параметров, а также управление единой сетью, в том числе кризисное.
Между тем, как свидетельствует опыт развитых стран, строгое соответствие требованиям потребителей, поддержание необходимых технических, технологических и иных параметров национальной сети — обязательное условие успешных цифровых преобразований и жизненно необходимо для минимизации системных рисков, которые могут проявляться во всех без исключения случаях использования цифровой инфраструктуры.
Судя по публикуемым материалам и действиям отечественного регулятора, его чиновники в последние 10−15 лет основное внимание уделяли бизнесу в сфере информационных технологий (ИТ), обособляя их от коммуникационной составляющей ИКТ.
Регулирование в сфере отечественных телекоммуникаций, в отличие от ИТ-бизнеса, и спустя четверть века после становления рынка услуг связи все еще осуществляется административными, командными методами без обязательного соблюдения баланса интересов государства, бизнеса и социума. Впервые за все время существования электросвязи к выработке системных, требующих научного обоснования решений, к подготовке нормативно-правовой базы регулирования не привлекается отечественная отраслевая наука!
Наблюдения в период пандемии за работой некоторых популярных в Москве радиостанций при переходе со студийных передач (включая видеотрансляцию в интернете) на онлайн-подключения удаленных участников с использованием мессенджеров на широкополосных сетях показали, что едва ли не каждое второе из них имеет недопустимо низкое качество: пропадания, помехи, искажения даже при коммуникациях внутри города. Такие же проблемы отмечают и участники дистанционного обучения, удаленной работы — где их удалось наладить.
Нередко при организации и по ходу передач приходится отказываться от видеообмена с удаленными участниками, оставляя только VoIP, а то и вовсе переходить на телефонную связь. Все это свидетельствует о недостаточной пропускной способности, прежде всего, сетей и линий доступа. В этом аспекте следует отметить, что цифровые стратегии и планы развитых стран, наряду с внедрением гигабитных сетей, предусматривают переход к симметричным по пропускной способности подключениям пользователей. Наши сети доступа, особенно подвижного, далеко не всегда обеспечивают возможность двухстороннего обмена равноценным трафиком из-за низкой скорости исходящей связи. Однако в национальной программе «Цифровая экономика РФ», в ее федеральных проектах «Информационная инфраструктура» и «Цифровые технологии» необходимость решения этой проблемы не отражена.
Отметим, что в данном обзоре речь идет о наблюдениях за частными онлайн-подключениями, не критичными к конечному качеству обмена данными. Иное дело — обеспечение этой же сетью общего пользования (а другой нет и быть не может) потребностей цифровой экономики, работы государственных платформ и систем управления, массового обслуживания, связи между машинами и программируемыми системами. Использование инфраструктуры такого качества для указанных целей влечет за собой недопустимо высокие системные риски, которые могут проявляться во всех случаях использования цифровых решений. Пример тому — недавние сбои инфраструктурного характера в работе Единого государственного реестра недвижимости «Росреестр», затронувшие в ряде регионов России многие тысячи потребителей услуг и участников сделок с недвижимостью.
Возможности объективной оценки качества работы сети общего пользования, цифровой инфраструктуры в целом по России в условиях пандемии, как и в обычное время, не имеется ввиду отсутствия достоверной статистики единой сети и механизмов ее получения, общего мониторинга, измерений и целевых обследований.
Публикуемая регулятором ведомственная статистика (свод данных операторов) не позволяет оценить состояние и возможности цифровой инфраструктуры в целом и ее коммуникационной основы в частности, в том числе и в решении проблем, связанных с чрезвычайными ситуациями. Опубликованные на официальном сайте министерства данные за 2019 г. составлены по лекалам прошлого века, разработанным для телефонно-телеграфной связи и начальной «информатизации». Сведений о широкополосных сетях нет вовсе, количество «абонентов» ШПД учтено только для стационарных линий, для подвижной связи — все та же «телефонная плотность», тогда как широкополосных подключений на сотовых сетях в семь раз больше, чем на стационарных. Зато присутствует неведомая потребителям «документальная электросвязь», дающая львиную долю доходов.
Между тем актуальная и достоверная статистика — основа организации антикризисных мер, действенного, необходимого для реализации потенциала цифровых преобразований регулирования, а также исходные данные для планов и программ развития. Факты свидетельствуют, что в нашей стране такая основа пока не создана.
ДРАЙВЕР ИКТ — КОММУНИКАЦИОННАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ
Вместе с тем в высших эшелонах власти существует понимание значимости цифровых преобразований на базе повсеместного применения ИКТ для экономического и социального развития страны. Об этом свидетельствует проведение Президентом Российской Федерации Владимиром Путиным 10 июня 2020 г., на фоне растущего кризиса, связанного с пандемией, совещания по вопросам развития ИКТ и связи. В этом событии представляется важным то, что едва ли не впервые за многие годы на таком представительном уровне публично названы своими именами признанный в мире драйвер экономического и социального прогресса — ИКТ и их коммуникационная составляющая. Обсуждаемые вопросы и итоговый документ вышли, наконец, за пределы пресловутой «отрасли информационных технологий».
В своем выступлении глава государства подчеркнул роль и значимость отрасли электросвязи/ИКТ, которые особенно ярко проявились в обстановке вынужденных ограничений, связанных с эпидемией. Государству нужно было максимально быстро реализовать решения по поддержке населения и экономики, что и отметил президент: «Мы вместе смогли это сделать с помощью современных информационных технологий, инфраструктуры, которая создавалась на протяжении многих лет общими усилиями государства, бизнеса, инновационных команд». Была отмечена работа российских телеком-компаний, профильных специалистов, в условиях возросшей нагрузки обеспечивших непрерывность и высокий уровень востребованных сервисов.
На совещании доминировали информационные технологии — выступления участников были посвящены в основном проблемам бизнеса в сфере ИТ. Исключение составил доклад генерального директора ПАО «Ростелеком» М.Э. Осеевского, отметившего, что уже в начале апреля трафик в российском сегменте интернета вырос на 20−25%. Пришлось масштабно увеличить пропускную способность магистральных линий и линий доступа, чтобы обеспечить потребности в первую очередь жителей нашей страны. К сожалению, о том, каким образом удалось так быстро решить эту сверхсложную и дорогостоящую в масштабах страны работу, сказано не было. В целом глава «Ростелекома» считает, что телеком-отрасль адекватно ответила на вызовы и дала возможность пройти через эти испытания с минимальными потерями.
По итогам совещания Президент РФ утвердил перечень поручений Правительству РФ. Из 11 пунктов два прямо связаны с телекоммуникациями:
- обеспечение недискриминационного доступа операторов связи к инфраструктуре многоквартирных жилых домов для размещения сетей и средств электросвязи в целях повышения конкуренции и расширения предложения операторов связи;
- включение в строительные нормы и правила условий об обязательном оснащении строящихся, реконструируемых или подлежащих капитальному ремонту многоквартирных жилых домов современной инфраструктурой широкополосного доступа к информационно-телекоммуникационной сети интернет.
Заметим, что вопрос о создании возможности доступа конкурирующих операторов к потребителям в многоквартирных домах в такой редакции стал актуальным еще в середине 1990-х гг., с появлением частных операторов электросвязи и кабельного телевидения. Он пережил много попыток своего решения, безуспешных из-за несовпадения интересов связистов и строителей при отсутствии, как уже было отмечено, отлаженного целевого регулирования. Второе поручение вытекает из первого, поскольку невозможно предоставить доступ к тому, чего еще нет. Да и, кстати, как того требуют задачи цифровых преобразований и о чем свидетельствует многолетний опыт, проблема не ограничивается доступом к интернету.
Необходимо единое решение для всех случаев использования электросвязи в ЖКХ, создание единой инфраструктуры связи в составе инженерных сетей многоквартирных жилых домах, позволяющей организовать подключения любых цифровых сетей, кабельного телевидения и домовых антенн, систем охраны, оповещения, наблюдения, «умных» домофонов, лифтового хозяйства, разного рода систем и датчиков в составе технологий «умного города». Это позволит, в частности, применять в разных городских системах единые цифровые платформы и экономить ресурсы, следуя мировому тренду перехода на «совместное регулирование», инвестирование, инновации, а значит, избавиться от времянок по крышам зданий в российских городах.
***
Какие выводы можно сделать из приведенного краткого анализа? Состояние цифровой инфраструктура страны, недостатки регулирования в секторе электросвязи/ИКТ ограничивают возможности проведения антикризисных мер в условиях пандемии и еще не соответствует требованиям цифровых преобразований в экономике и обществе. Системные риски, связанные с состоянием стихийно сложившейся национальной сети связи общего пользования нового поколения недопустимо велики.
