Анастасия Оситис, президент Международной академии связи, к.э.н.

Введение

Переход к следующей экономической формации («Индустрия 4.0») на современном этапе общественного развития стал возможен в первую очередь благодаря очередной технологической революции в сфере телекоммуникаций. В конце прошлого века на смену традиционным сетям связи с соединением абонентов пришли конвергентные широкополосные сети последующих поколений на основе технологии коммутации пакетов данных. Тем самым были обеспечены доступ к неограниченному количеству коммуникационных сервисов и благ интернета любому пользователю в любом месте, а также возможность цифровых преобразований, повышающих эффективность экономики и качество жизни людей.

Новые сети позволили создать технологическую базу дальнейшего общественного прогресса — информационно-коммуникационную (цифровую) инфраструктуру, сформировать цифровую среду, а информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) стали драйвером развития экономики и социума. Сегодня трудно себе представить жизнь без государственных и иных дистанционных услуг, безналичных платежей и банкоматов, электронных проездных документов и информационно-справочных служб, систем управления и видеонаблюдения, доступа к множеству форм контента, информационных, образовательных и развлекательных ресурсов. Все это требует подключения систем, машин, персональных и иных программно-управляемых устройств к сетям связи нового поколения.

Согласно докладу Комиссии ООН по широкополосной связи в интересах устойчивого развития [1], возможность широкополосного доступа к глобальной сети, к благам цифровой среды имеется у 93% населения планеты, а постоянно ШПД пользуются 6,4 млрд человек.

Инфраструктурный характер электронных коммуникаций и неизбежный из-за повсеместного распространения ИКТ рост системных рисков, которые могут проявляться во всех без исключения сферах применения, обусловливают необходимость целевого регулирования цифровой среды с учетом интересов и приоритетов государства, экономики, населения, международных отношений. Сегодня, когда государства видят свое развитие через призму цифровых преобразований экономики, значимость такого регулирования только растет.

Сети электросвязи, а ныне и цифровое пространство, которое они формируют, изначально носят глобальный характер, строятся по единым международным стандартам, системам взаимодействия и расчетов, на совместимых технологиях и подходах к регулированию, что предполагает международное сотрудничество и согласованные действия. В свое время появление интернета тоже стало результатом добровольного согласия всех стран на применение IP-протоколов в организации сетей нового поколения. Координатором этих согласованных действий выступает созданный еще в 1867 г. Международный союз электросвязи (МСЭ; International Telecommunication Union, ITU), с 1947 года — специализированное учреждение ООН в области информационно-коммуникационных технологий. Россия является одним из учредителей и постоянным членом МСЭ.

В подавляющем большинстве стран мира с появлением рынка услуг телекоммуникаций и распространением ИКТ созданы национальные регулирующие органы — независимые (в том числе от исполнительной власти), высокопрофессиональные, работающие в тесном контакте с наукой, с парламентами и правительствами (например, Регулятор электронных коммуникаций и почты Франции, ARCER).

Мировые тренды регулирования

Опыт экономически развитых стран свидетельствует, что ключевым условием успешной цифровой трансформации во всех сферах жизнедеятельности является целевое регулирование формирования цифрового пространства. МСЭ, исходя из анализа передового опыта и результатов обсуждений на ежегодных Глобальных симпозиумах для регуляторных органов (ГСР), подготовил принципы разработки политики и регуляторного реагирования на новые технологические парадигмы и бизнес-модели, возникающие в ходе цифрового развития [2, 3], а также эталонную систему отслеживания мировых трендов и поколений регулирования, связанных с актуализацией целей, реализуя которые страны могут ускорить процессы цифровых преобразований. В таблице приведено соотношение стран мира по уровням регулирования (на конец 2019 г.), подготовленное на основе отчета ITU «Global ICT Regulatory Outlook 2020» [4] и выборки из отчетов по цифровой готовности регионов.

Уровень регулирования цифровой готовности по состоянию на конец 2019 г.

Опыт регулирования Европейского союза

В условиях ориентации государств на рост благосостояния посредством цифровых преобразований комплексный и последовательный подход к реализации принципов целевого регулирования цифрового пространства демонстрирует Европейский союз (ЕС). При таком подходе отдельные взаимосвязанные направления (электронные коммуникации, персональные данные, ОТТ и контент, кибербезопасность и т. д.) могут рассматриваться в едином комплексе, что позволяет избежать фрагментации в регулировании отношений в цифровой среде и повысить их конечную эффективность регулирования, упрощает «правовое поле», снижает риски. Важно также определить актуальные и конкретные цели регулирования.

В разных источниках (например, [5]) выделяют четыре этапа совершенствования правовой регламентации электронных коммуникаций, совпадающих с периодами формирования и развития основополагающих правовых инструментов и институтов ЕС.

Начальный этап (конец 1990-х-2000 гг.) был обусловлен необходимостью регламентации развития сетей нового поколения и использования интернета населением, что нашло отражение в принятых Европейской комиссией (ЕК) в 1997 г. «Зеленой книге по телекоммуникациям» и Программе единого рынка, а также в ряде актов вторичного права. В названных документах были закреплены основные политико-стратегические цели и правовые рамки регулирования коммуникационной сферы (общие принципы, нормы, порядок и т. д.) в Евросоюзе, а также его интернет-повестка.

На втором этапе (2001−2008 гг.) Европейским парламентом и Советом ЕС были приняты пять базовых директив в сфере регулирования. Они охватывают главные направления и объекты регулирования для решения задач, актуальных для стран ЕС в начале тысячелетия. Были определены также организационно-структурные основы институционализации регулирования — учреждена Европейская регуляторная группа по электронным коммуникационным сетям и услугам, в которую вошли представители всех национальных регуляторов стран ЕС.

Время действия третьего этапа (2009−2017 гг.) соответствует периоду формирования стратегической направленности стран ЕС на цифровую экономику, на технологическое, социально-экономическое развития и устранение цифрового неравенства. Телекоммуникации стали рассматриваться как ее критически важный компонент, имеющий общеэкономическую значимость и коммерческую ценность, что нашло отражение в принятой в 2015 г. Стратегии единого цифрового рынка Евросоюза. Переход был осуществлен с учетом реализации «первой пакетной» реформы, итоги которой выявили потребность в комплексной диверсификации инструментария регулирования. На смену Европейской регуляторной группе пришли Орган европейских регуляторов в сфере электронных коммуникаций (BEREC) и Бюро европейских регуляторов.

Точкой отсчета четвертого, нынешнего, этапа стал декабрь 2018 г., когда Европейский парламент и Совет ЕС приняли два акта: Директиву об учреждении Европейского кодекса электронных коммуникаций и Регламент BEREC.

Отметим ряд основополагающих положений о регулировании, приведенных в Директиве ЕС:

• Систематизация терминологического аппарата. Этот аспект регулирования имеет особую актуальность и для сектора электронных коммуникаций в России, поскольку отсутствие единой терминологии приводит к некорректностям даже в правовых и программных документах.
• Разграничение понятий «регулирование телекоммуникаций» и «регулирование контента». В Кодексе закреплено, что его действие «не распространяется на контент услуг, предоставляемых через электронные коммуникационные сети». Важность такой регламентации очевидна и для нашей страны, поскольку принятые в последние годы нормативные правовые акты все больше нагружают компании связи несвойственными им функциями, связанными с контентом.
• Радикальное сокращение «упреждающего регулирования». Согласно директиве, регуляторные обязательства, устанавливающие нормы предписывающего характера, могут налагаться исключительно в случае отсутствия эффективной конкуренции. И уж тем более не должны иметь отрицательных последствий для бизнеса операторов.

Нормативные положения Кодекса электронных коммуникаций ЕС обладают широким охватом, регулируя порядок деятельности фактически всех субъектов этой сферы — от операторов сетей и поставщиков сервисов до национальных регуляторных органов. Кроме того, они распространяются на государственно-частные партнерства по развертыванию телекоммуникационных сетей, порядок расчета тарифов, деятельность OTT-сервисов, развитие гигабитных сетей и сетей подвижного доступа 5G, использование радиочастотного спектра и т. д. При этом в нем Кодекса отсутствуют ограничения в отношении прав государств — участников ЕС принимать решения с учетом обеспечения защиты национальных интересов и решения вопросов безопасности.

Регулирование формирования цифрового пространства РФ

В Российской Федерации в качестве национального регулятора со времен госмонополии на связь выступает орган исполнительной власти в области связи — сегодня это Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. Регулирование по-прежнему находится на начальном уровне: хотя конкурентный рынок имеется, цифровая среда развивается с начала 2000-х гг., но все еще преобладают административные, командные методы.

В 2000-е гг. развитие новых сетей, распространение доступа к интернету представлялись сравнительно простой задачей, поскольку коммерческие компании с частным капиталом и со своими иностранными вендорами в условиях высокого спроса и конкуренции самостоятельно и быстро удовлетворяли растущие потребности в телеком-услугах, используя готовые зарубежные технологические решения и оборудование. Развитие цифровой среды, строительство новых сетей в России осуществлялось в рамках частного капитала.

Но сегодня сети нового поколения вышли далеко за рамки сферы услуг связи. Они стали основой цифровой инфраструктуры в каждом секторе экономики, непременным условием эффективности бизнеса, национального роста и повышения качества жизни людей. В то время как спрос населения на широкополосный доступ близок к насыщению, новый цифровой мир требует нового подхода к регулированию. Кризис COVID-19 обнажил цифровое неравенство внутри стран и между ними, сохраняющееся не в последнюю очередь потому, что правовая база, механизмы регулирования во многих странах, включая Российскую Федерацию, не могут обеспечить требуемые результаты.

Более того, применяемое в рыночной среде администрирование, вмешательство государства в бизнес коммерческих компаний влечет за собой, как свидетельствует опыт, многомиллиардные невозвратные и технологически неоправданные расходы операторов, снижение их инвестиционных ресурсов, инновационной активности и рост стоимости корзины услуг для потребителей, отрицательно сказывается на надежности и качестве работы единой сети.

Традиционно высокий уровень научно-технического прогресса в электросвязи и в смежных областях обеспечивали, в содружестве с академической и вузовской наукой, отраслевые НИИ, которые и занимались созданием и развитием единой автоматизированной сети связи, поддержкой ее надежности. Сегодня подведомственный регулятору Центральный НИИ связи (ЦНИИС) не получает должного финансирования. В отсутствие бюджетных средств научным организациям трудно на конкурсной основе соревноваться с коммерческими фирмами, не владеющими необходимыми компетенциями в области телекоммуникаций. В условиях несоизмеримо возросшей сложности технологий и востребованности услуг связи отраслевая наука отстает.

Вследствие такого подхода в программных документах можно увидеть не всегда корректные определения. Приведем пример. Вторая из двух заявленных целей Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (первая — увеличение внутренних расходов), а также смысл федерального проекта «Информационная инфраструктура» формулируется так: создание информационно-коммуникационной инфраструктуры страны, которая, согласно тексту названных документов, должна быть глобальной, конкурентоспособной инфраструктурой передачи, обработки и хранения данных преимущественно на основе отечественных разработок. Но у сетевой инфраструктуры страны конкурентов нет по определению. Более того, сетевая инфраструктура никак не может быть глобальной, поскольку каждое государство строит ее только для своих нужд. И главное: назначение, цель создания цифровой инфраструктуры Российской Федерации не может сводиться к выполнению отдельных операций с данными. Это технологическая база для всех процессов цифрового развития. По аналогии можно было бы сказать, что система водоснабжения нужна для перекачки и хранения воды.

Необходимо также отметить отсутствие сведений об отечественных разработках в части ИКТ-инфраструктуры на базе широкополосных сетей коммерческих операторов, отвечающей требованиям цифровой экономики. Тем не менее эта инфраструктура, пусть даже несовершенная, уже четверть века как реально существует (иначе не было бы интернета).

Состояние сетей и системные риски

Кризис COVID-19 не только высветил критическую роль электронных коммуникаций для поддержания работоспособности экономики и жизни общества, но и позволил оценить готовность и способность сетевой инфраструктуры к реализации антикризисных мер, ее соответствие требованиям цифровых преобразований.

Надо признать, что наблюдения в период локдауна 2020 г. за работой ряда популярных в Москве радиостанций при переходе со студийных передач (включая аудио- и видеотрансляцию в интернете) на широкополосные подключения удаленных участников показали, что едва ли не каждое второе из них имело недопустимо низкое качество: пропадания, помехи, искажения. Такие же проблемы отмечали и участники дистанционного обучения, удаленной работы, онлайн-конференций, пользователи приложений.

Объективно оценить масштабы этой проблемы в нашей стране не представляется возможным, поскольку какая-либо официальная статистика, данные мониторинга качества в условиях чрезвычайной ситуации, связанной с пандемией, отсутствуют. В то же время во многих других странах и международных организациях этим вопросам уделяется особое внимание. Для того чтобы успешно выйти из кризиса и развиваться в дальнейшем, разработаны, например, «Заявление о реакции на COVID-19», подписанное министрами G20, отвечающими за цифровую экономику, а также материалы Комиссии ООН по широкополосной связи, МСЭ, Всемирного банка, ЮНЕСКО, Глобальной ассоциации мобильной связи и др.

В документах МСЭ и в цифровых повестках экономически развитых стран указывается, что формирование цифровой инфраструктуры представляет собой прежде всего развитие самой сложной и дорогостоящей ее составляющей — широкополосной сети связи общего пользования (ССОП). В Программе по развитию и сотрудничеству в сфере цифровой экономики стран G20 первым из приоритетов названо «ускорение строительства сетевой инфраструктуры и облегчение подключения к ней» как необходимое условие общего развития и роста. Первая из задач «Цифровой стратегии-2025» Германии — это развитие гигабитной сети страны, так как «высокопроизводительные широкополосные сети являются основой и драйвером оцифровки и поэтому необходимы для цифрового будущего Германии».

В Стратегии развития информационного общества в России на 2017−2030 годы приводится следующее определение: «Сети связи нового поколения — это технологические системы, предназначенные для подключения к сети интернет пятого поколения в целях использования в устройствах интернета вещей и индустриального интернета». Но в данном контексте «интернет» — это только название технологии, способа организации сетей связи с коммутацией пакетов. То есть, согласно приведенному тексту, новые сети нужны для подключения к самим себе для использования самих себя в различного рода устройствах IoT (типа датчиков открывания задвижек).

В основополагающих документах по цифровому развитию, таких как национальная программа «Цифровая экономика РФ», федеральный проект «Информационная инфраструктура», основное внимание уделяется информационным технологиям. При этом упускается из виду то, что их повсеместное распространение возможно только в надежной цифровой среде, при гарантированном обеспечении строго нормируемых параметров ее пространственной и коммуникационной основы — широкополосной ССОП. Создана Генеральная схема развития сетей связи и инфраструктуры хранения и обработки данных Российской Федерации на период 2019—2024 гг. Этот инструмент среднесрочного и долгосрочного планирования позволяет повысить эффективность текущих и перспективных инфраструктурных проектов в сфере государства, учитывает объемы хранимых данных, а также доступность вычислительных мощностей. Однако может ли графическое, статичное изображение быть инструментом перспективного планирования для динамичного развития сложнейшей из созданных человечеством технологических систем?.. И к чему тут частные, решаемые в каждом отдельном случае прикладного использования ИКТ, вопросы обработки и хранения данных, их объемы, доступность вычислительных мощностей?..

Заметим, что схема сети — это необходимый документ в составе концепций и планов цифрового развития именно как графическая иллюстрация одного из основных принципов построения национальной сети, ее архитектуры, определяющей надежность и устойчивость цифровой инфраструктуры, цифровой среды в привязке к конкретным географическим, демографическим, экономическим, иным значимым условиям, включая прогноз источников, объемов и направлений потоков трафика, а также выполнение специальных задач государства. Ее подготовка требует масштабных научных исследований и разработок.

Заключение

Как свидетельствует опыт современного мирового развития, первоочередным условием успешных цифровых преобразований в экономике и обществе является формирование информационно-коммуникационной инфраструктуры, цифрового пространства стран на базе национальных сетей электросвязи нового поколения.

Международным профессиональным сообществом выработаны актуальные положения и принципы разработки политики и регуляторного реагирования на новые технологические парадигмы и бизнес-модели, возникающие в ходе цифрового развития, а также эталонная система отслеживания мировых трендов регулирования, реализуя которые страны могут ускорить процессы цифровых преобразований, повысить их эффективность.

В настоящее время исследовательские комиссии МСЭ активно изучают практику регуляторных органов в области ИКТ по защите прав потребителей, обеспечению безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах, защите информации финансовых организаций, по дальнейшему развитию радиотехнологий и решению вопросов, связанных с регулированием интернета. Национальная нормативно-правовая база должна быть унифицирована с международными нормами и правилами регулирования и соответствовать требованиям сегодняшнего дня. Необходимо уже сегодня переходить к регулированию законодательства оказания услуг.

Список литературы

1. 2020 The State of Broadband. Tackling Digital Inequalities: A Decade for Action [Состояние широкополосной связи в 2020 году: доклад Комиссии ООН по широкополосной связи в интересах устойчивого развития]. — URL: https://www.broadbandcommission.org/publication/the-state-of-broadband-2020.
2. Руководящие указания ГСР-18 на основе примеров передового опыта, касающиеся новых границ регулирования для обеспечения цифровой трансформации. Глобальный симпозиум для регуляторных органов (ГСР) 2018 года. — URL: https://www.itu.int/net4/ITU-D/CDS/GSR/2018/documents/Guidelines/GSR-18_BPG_Final-R.PDF.
3. Руководящие указания на основе примеров передового опыта по теме «Ускоренное обеспечение возможности установления цифрового соединения для всех». Глобальный симпозиум для регуляторных органов (ГСР) 2019 года. — URL: https://www.itu.int/en/ITU-D/Conferences/GSR/2019/Documents/GSR19_BPG_V2_R.pdf.
4. Global ICT Regulatory Outlook 2020: отчет ITU. — URL: www.itu.int/pub/D-PREF-BB.REG_OUT01.
5. Касенова, М.Б. Новеллы в правовом регулировании телекоммуникаций в Европейском союзе / М.Б.Касенова // Московский журнал международного права. — 2019.