Развитие законодательства отрасли «Связь»

Авторы:
В.А Григорьев, генеральный директор ООО «Лаборатория инфокоммуникационных сетей», заведующий кафедрой беспроводных телекоммуникаций университета ИТМО, д.т.н., профессор
И.А. Хворов, руководитель научно-исследовательского отдела лаборатории инфокоммуникационных сетей университета ИТМО, к.т.н.
М.Л. Хазов, начальник отдела государственного регулирования обеспечения функционирования сетей связи и метрологии Департамента регулирования радиочастот и сетей связи Минкомсвязи России

Важность регламентирования процессов создания и эксплуатации сетей связи, входящих в сеть связи общего пользования (ССОП), посредством системы нормативных требований следует из необходимости через обязательные требования строить техническую политику отрасли и защищать ССОП и рынок связи от нежелательных преднамеренных и непреднамеренных воздействий со стороны действующих и новых элементов сети, способных привести к нарушению ее работоспособности и снижению доходности. Системой нормативных актов обеспечиваются равенство условий конкуренции на рынке связи и возможности его развития. Поэтому наличие обязательных требований к элементам ССОП никем не оспаривается.

При этом, однако, постоянно возникает вопрос об объеме требований и порядке их контроля. Объем требований в отрасли диктуется целями и задачами, которые должны быть решены: обеспечение суверенитета, целостности, необходимого уровня связности сетей, надежности, управляемости, качества услуг, безопасности, доходности и пр.

Контроль выполнения обязательных требований при создании сетей традиционно строится по двухступенчатой схеме: на первом этапе проверяется соответствие проектных документов действующим нормативным документам (экспертиза проектов), а на втором — соответствие построенного объекта проектной документации и обязательным требованиям (приемка в эксплуатацию и надзор).

В последние годы наблюдается тенденция к необоснованному, по мнению представителей отраслевого сообщества, упрощению системы управления отраслью. В частности, дополнениями к ФЗ «О связи» [1] (ФЗ № 14 от 09.02.2007 и ФЗ № 10 от 14.02.2010) и приказом Минкомсвязи России от 26 августа 2014 г. № 258 [2] вне юридического поля оказалась отраслевая экспертиза проектной документации. Отсутствие экспертизы в ряде случаев влечет за собой снижение качества проектной документации и повышение риска ее несоответствия требованиям НПА по созданию сетей связи. Построенные без экспертизы проектной документации сети могут негативно воздействовать на целостность, устойчивость функционирования и безопасность ССОП в целом, а с учетом ее присоединения к другим категориям сетей связи — и на Единую сеть электросвязи Российской Федерации [3].

Одновременно создается впечатление, что в сложившихся условиях обязательные требования, предъявляемые к построению сетей связи общего пользования, могут не контролироваться, а следовательно, и не выполняться.

Не менее остро стоит вопрос недостаточного количества нормативных документов при контроле деятельности операторов связи, из-за чего может быть оспорено значительное число требований Роскомнадзора к операторам.

Основными проблемами отрасли, обусловленными нехваткой НТД, видятся:

1. Снижение степени управляемости рынка связи и определенности для операторов при оценке экономических затрат и нефинансовых рисков создания сетей связи.
2. Отсутствие внятных направлений развития рынка услуг связи, появление настроений «заката» эпохи телекоммуникаций.
3. Увеличение сроков ввода в эксплуатацию сетей связи на основе новых технологий.
4. Недооценка рисков и затрат при создании и эксплуатации сетей связи операторами, сложности построения бизнес-модели.
5. Недооценка стоимости государственных ресурсов при начальной реализации.

Для устранения этих недостатков в отрасли необходимо постоянно разрабатывать требуемый набор НПА, обеспечивающих установление правил игры, законность всех процессов, связанных с созданием и развитием сетей связи и контролем за ними.

Состояние нормативной правовой базы отрасли

В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации отрасль связи находится в федеральном ведении.

Отношения, связанные с созданием и эксплуатацией всех сетей связи и сооружений связи, с использованием радиочастотного спектра, оказанием услуг электросвязи и почтовой связи на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией РФ территориях, отношения между изготовителями оборудования, операторами связи, поставщиками оборудования, абонентами и органами государственной власти регулируются ФЗ «О связи» [1]. Нарушение обязательных требований участником рынка связи должно вести к штрафным санкциям в соответствии с КоАП [4], определяемым контрольно-надзорными органами. Однако большая часть перечисленных обязанностей недостаточно конкретизирована в подзаконных актах, поэтому не может быть выполнена.

Следовательно, необходимы создание, а также уточнение редакций подзаконных актов различного уровня, устанавливающих требования, например, к проектированию, строительству, эксплуатации сетей связи. Полный набор НТД, обеспечивающих законные действия всех участников рынка связи, можно получить из рассмотрения алгоритмов процессов создания и эксплуатации сетей и сооружений связи [3].

Отсутствие или несоответствие современным технологическим возможностям отрасли каких-либо из перечисленных НПА не позволяет реализовывать бизнес-процессы с заданной эффективностью либо вообще применять технологию связи для строительства сетей с возмездным оказанием услуг связи.

Для каждой новой технологии связи или в случаях фундаментальных изменений в отрасли связи в целом необходимо оценивать их потенциальное влияние на рынок связи РФ и формировать политику отрасли через установление требований в рамках НПА, чтобы отрасль получала возможность развиваться.

Изучение федеральных законов № 126 [1], № 102 [5] и 184 [6], КоАП [4], постановлений правительства РФ № 418 [7], № 228 [8] и № 434 [9] приводит к неутешительному выводу, что большая часть НПА, устанавливающих требования к сетям, проектированию, строительству, эксплуатации сетей и сооружений связи, установке РЭС, экспертизе, контролю, метрологическому обеспечению функционирования сетей и прочим показателям, попросту отсутствует. Это дает основания говорить о том, что отраслевое законодательство является неполным, поэтому требуется разработать и принять недостающую документацию, устанавливающую порядок создания сетей связи и контроля этой деятельности.

Возможность разработки системы НПА, достаточно полной для создания и эксплуатации сети связи, подтверждается положительным примером реализации технологии LTE. За последние годы последовательно принят ряд документов, позволяющих на законных основаниях строить сети LTE с предоставлением различных видов услуг, включая передачу голосовой информации в формате ТфОП:

• в 2011 году приняты Правила применения абонентских терминалов [10], базовых станций [11] и оборудования коммутации [12] сетей связи стандарта LTE;
• в 2014 году добавлены требования к абонентским терминалам [13] и базовым станциям [14] в режиме совместного использования сети радиодоступа (R AN Sharing);
• также в 2014 году определены Правила применения абонентских терминалов [15] и базовых станций [16] стандарта LTE Advanced;
• в 2015 году приняты Правила применения оборудования коммутации стандартов LTE/LTEAdvanced и оборудования коммутации IMS при оказании услуг передачи данных и телефонного соединения [17].

Введению в эксплуатацию сетей связи стандарта LTE способствовали также изменения в порядок выделения номерной емкости, т. е. выделение дополнительных кодов DEF, и редакция в конце 2015 года приказа Минкомсвязи РФ № 97 от 08.08.2005, определяющего порядок построения ТфОП.

Наряду с приказами Минкомсвязи РФ начиная с 2011 года были приняты несколько решений ГКРЧ по выделению диапазонов радиочастот 453−457,4 и 463−467,4 МГц, 791−821, 832−862, 1710−1785 и 1805−1880 МГц, 2300−2400, 2500−2690 МГц для применения РЭС стандарта LTE, а также решение ГКРЧ № 15−33−06−2 от 30.06.2015, разрешившее так называемый «частотный шаринг». Развитию сетей LTE, несомненно, способствовали и решения ГКРЧ, упрощающие применение маломощных базовых станций и ретрансляторов этого стандарта.

Несколько портит в целом положительную для сетей стандарта LTE «нормативную» картину ситуация, связанная с требованиями соблюдения СОРМ, так как общих правил по СОРМ до сих пор нет. Сейчас технология IMS в сетях LTE внедряется операторами локально в рамках частных технических требований (ЧТТ), а не на федеральном уровне — по общим правилам применения. Использование подобных ЧТТ — это дополнительные финансовые затраты на различные сетевые «добавки» и доработку средств СОРМ при смене региона, поставщика сетевого оборудования, версии его ПО и т. д., что в итоге нивелирует преимущества технологии IP как оптимальной для большого числа современных сценариев связи и технологий.

В идеальном варианте при внедрении новой технологии надо заранее создавать программу поэтапной разработки и реализации соответствующей нормативной базы с учетом особенностей ее применения в ССОП на основе анализа влияния на экономику отрасли электросвязи.

Заключение. Итак, необходимо на постоянной основе исследовать направления развития технологий связи и тенденций построения сетей связи, с тем чтобы понимать их место и степень влияния на отрасль связи в стране и формирование НТД отрасли для реализации возможностей этих технологий таким образом, чтобы это было выгодно государству и рынку.

Отраслевая нормативная база для создания сетей связи не является полной, что не позволяет отрасли работать эффективно даже при использовании давно существующих технологий. Поэтому нормативную базу необходимо дополнить НПА, обеспечивающими законность процессов создания и эксплуатации сетей и сооружений связи. Одновременно с появлением и созданием НТД для применения новых технологий следует создавать документацию для контроля и надзора за деятельностью участников рынка.

ЛИТЕРАТУРА

1. Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи».
2. Приказ Минкомсвязи РФ от 26.08.2014 № 258 «Об утверждении Требований к порядку ввода сетей электросвязи в эксплуатацию».
3. Григорьев В.А., Хворов И.А., Хазов М.Л. Связь не терпит пустоты. Заполняем белые пятна в отраслевом законодательстве // Радиочастотный спектр. — 2015. -- № 4.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
5. Федеральный закон от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений».
6. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
7. Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 года № 418 «О Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации».
8. Постановление Правительства РФ от 16 марта 2009 г. № 228 «О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций».
9. Постановление Правительства РФ от 14 мая 2014 г. № 434 «О радиочастотной службе».
10. Приказ Минкомсвязи РФ от 06.06.2011 № 128 «Об утверждении Правил применения абонентских терминалов сетей подвижной радиотелефонной связи стандарта LTE».
11. Приказ Минкомсвязи РФ от 06.06.2011 № 129 «Об утверждении Правил применения базовых станций и ретрансляторов сетей подвижной радиотелефонной связи. Часть VI. Правила применения оборудования систем базовых станций и ретрансляторов сетей подвижной радиотелефонной связи стандарта LTE».
12. Приказ Минкомсвязи РФ от 06.06.2011 № 130 «Об утверждении Правил применения оборудования коммутации сетей подвижной радиотелефонной связи. Часть VII. Правила применения оборудования коммутации стандарта LTE»
13. Приказ Минкомсвязи РФ от 12.05.2014 № 123 «О внесении изменений в Правила применения абонентских терминалов сетей подвижной радиотелефонной связи стандарта LTE, утвержденные приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 6 июня 2011 г. № 128».
14. Приказ Минкомсвязи РФ от 11.03.2014 № 39 «О внесении изменений в Правила применения базовых станций и ретрансляторов сетей подвижной радиотелефонной связи. Часть VI. Правила применения оборудования систем базовых станций и ретрансляторов сетей подвижной радио-телефонной связи стандарта LTE, утвержденные приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 06.06.2011 № 129».
15. Приказ Минкомсвязи РФ от 06.10.2014 № 333 «О внесении изменений в Правила применения абонентских терминалов сетей подвижной радиотелефонной связи стандарта LTE, утвержденные приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 6 июня 2011 г. № 128».
16. Приказ Минкомсвязи РФ от 17.09.2014 № 300 «О внесении изменений в Правила применения базовых станций и ретрансляторов сетей подвижной радиотелефонной связи. Часть VI. Правила применения оборудования систем базовых станций и ретрансляторов сетей подвижной радио-телефонной связи стандарта LTE, утвержденные приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 06.06.2011 № 129»
17. Приказ Минкомсвязи РФ от 14.12.2015 № 543 «О внесении изменений в некоторые приказы Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации и Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации».